A KÖZIGAZGATÁSI JOG KODIFIKÁCIÓJA

Szerző: Vadál Ildikó Dialóg Campus Kiadó, 2006 A könyv középpontjában a közigazgatási szervezeti törvény létjogosultságának és szabályozási területeinek vizsgálata áll. Ennek során áttekinti a közigazgatás szervezetei rendszerét, fókuszba állítva a korszerűsítés lehetőségeinek és megoldási módjainak feltérképezését. Emellett kitér a közigazgatás számos vitatott témájának az elemzésére, többek között a régió kérdésére; a közfeladatok ellátásában szerepet játszó új szervezeti megoldások alkalmazásának tapasztalataira. A szerző a közigazgatási tevékenység szervezeti kereteinek vizsgálatára vállalkozott, elismerve mindemellett, hogy a közigazgatásban az ellátandó feladatokból kell kiindulni. Meggyőződése azonban, hogy ha a szervezeti keretek kialakítása nem megfelelő, akkor a közigazgatási tevékenység sem lehet eredményes. A közigazgatás rendkívül gyorsan változó környezetében a szervezetrendszer - és annak egységes törvényi szabályozása - szolgálhatja többek között a stabilitást, a közigazgatás átláthatóságát, a jogbiztonságot, a kiszámíthatóságot, az állampolgárok eligazodását a közigazgatás rendszerében. Mindezek révén elősegítheti a kormányzati hatalom stabilitását, a közigazgatás szükséges állandóságát a folytonosan változó környezeti feltételek és hatások mellett. A szerző személyes ajánlása: A közigazgatási joggal foglalkozók körében régóta vitatott kérdés, hogy lehet-e egy ország közigazgatási szervezetrendszerét egységes törvényben szabályozni. A könyv megírásával azt szerettem volna bizonyítani, hogy nemcsak lehet, hanem kell is közigazgatási szervezeti törvényt alkotni. Munkám első részében áttekintettem az államigazgatási szervezetrendszer minden egyes szegmensét – fókuszba állítva a rájuk vonatkozó hatályos szabályozást és ennek problémáit. Emellett kitértem a közigazgatás számos vitatott témájának az elemzésére, többek között a régió kérdésére; a közfeladatok ellátásában szerepet játszó új szervezeti megoldások alkalmazásának tapasztalataira. A kötet második részében a közigazgatási szervezeti törvény megalkotásához fogalmaztam meg ajánlásokat, szabályozási koncepciókat és általam előremutatónak vélt megoldásokat. Álláspontom szerint a szervezeti törvény megalkotása segítené a közigazgatás átláthatóságát, az állampolgárok eligazodását a közigazgatás rendszerében, a jogbiztonságot, a kiszámíthatóságot, a stabilitást, gátat szabna a közigazgatási szervezetrendszer néha parttalannak tűnő növekedésének, és mederbe terelné a jogalkotást. Mindezek révén elősegítheti a kormányzati hatalom stabilitását, a közigazgatás szükséges állandóságát a folytonosan változó környezeti feltételek és hatások mellett. Vadál Ildikó A kötet adatai: Méret: B/5 Kötés: keménytáblás Megjelenés éve: 2006 Terjedelem: 280 oldal Tartalom: Első fejezet A TÉMAVÁLASZTÁS INDOKA 15 Második fejezet A KORMÁNY 21 I. A KORMÁNYRA VONATKOZÓ SZABÁLYOZÁS ÁTTEKINTÉSE 23 1. Elvi kiindulópontok 23 1.1. A modern kormányzás alapelvei 23 1.2. A felelős kormányzás kialakulása 25 1.3. Követelmények a kormányzati struktúrával szemben a XXI. században 27 2. A Kormány helye az államszervezetben 29 3. A Kormány összetétele és megalakulása 31 3.1. A Kormány összetétele 31 3.2. A Kormány megalakulása és megbízatásának megszűnése 33 4. A Kormány működése és döntései 37 4.1. A Kormány működése 37 4.2. A Kormány döntései 39 5. A Kormány feladatai 40 5.1. Kormányzati tevékenység 41 5.2. Végrehajtó-rendelkező tevékenység 42 6. A Kormány parlamenti felelőssége 44 II. ELVEK ÉS MEGOLDÁSI MÓDSZEREK A KORMÁNNYAL KAPCSOLATOS REGULÁCIÓHOZ 46 1. Célok és reformelképzelések a jogszabályokban és a politikai dokumentumokban 46 2. A kormányzati struktúrában bekövetkező változások főbb csomópontjai 51 3. Szabályozási koncepció a Kormányra vonatkozó regulációhoz 53 3.1. Nemzetközi tapasztalatok és mozgásirányok 53 3.2. Koncepciók a Kormányra vonatkozó szabályozáshoz 55 3.2.1. A Kormányra vonatkozó szabályozás tartalma 55 3.2.2. A Kormányra vonatkozó szabályozás jogszabályi szintje 59 Harmadik fejezet A KORMÁNYZATI KONZULTATÍV MECHANIZMUS (A Kormány működését segítő szervek) 63 I. A KORMÁNYZATI KONZULTATÍV SZERVEK RENDSZERE 65 1. A kormányzati konzultatív mechanizmus funkciói és a részt vevő szervek tipizálása 65 2. A kormányzati konzultatív szervek típusai a normatív szabályozás alapján 68 2.1. A kabinetek 69 2.2. Kormánybizottságok (bizottságok, tárcaközi bizottságok, kormányközi bizottságok) 71 2.3. Kollégiumok, tanácsadó testületek, tanácsok 74 2.4. Érdekegyeztetés céljából létrehozott tanácsok 75 2.5. Szakértői bizottság 77 2.6. Kormánybiztos 78 2.7. Közigazgatási államtitkári értekezlet 79 2.8. A Miniszterelnöki Hivatal 79 II. A KORMÁNY MŰKÖDÉSÉT SEGÍTŐ SZERVEK KORSZERŰSÍTÉSÉNEK LEHETŐSÉGEI ÉS FŐ IRÁNYAI 83 1. A Kormány melletti konzultatív szervek működésének problémái 83 2. Javaslatok, további teendők a kormányzati konzultatív mechanizmus korszerűsítéséhez 85 3. De lege ferenda javaslatok a konzultatív szervek szabályozásához 89 Negyedik fejezet A minisztériumok 91 I. A MINISZTÉRIUMI FORMÁBAN MŰKÖDŐ KÖZPONTI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK 93 1. A minisztérium, mint közigazgatási szervtípus jellemzői 93 2. A minisztérium belső szervezeti felépítésének hatása a kormányzati és közigazgatási tevékenység hatékonyságára 94 3. A miniszteriális feladatok 99 3.1. A meghatározás nehézsége 99 3.2. A miniszter feladatai 101 3.3. A miniszter és az önkormányzati igazgatás 103 II. ELVEK ÉS MEGOLDÁSI MÓDSZEREK A MINISZTÉRIUMOKKAL KAPCSOLATOS REGULÁCIÓHOZ 107 1. A miniszteriális igazgatás környezetének átalakulása 107 2. A miniszteriális igazgatás válasza a megváltozott körülményekre 108 3. Néhány reformkísérlet a központi (miniszteriális) igazgatás racionalizálására a fejlett polgári demokráciákban 109 3.1. A miniszteriális szervezet átalakulása 109 3.2. Elképzelések és megoldási módok a korszerűsítés során 111 4. További teendők ? javaslatok egy lehetséges szabályozási koncepcióhoz 115 4.1. Szervezeti változtatások 115 4.2. Feladat- és hatásköri felülvizsgálat 116 4.3. További javaslatok a minisztériumokkal kapcsolatos szabályozáshoz 117 Ötödik fejezet A NEM MINISZTÉRIUMI FORMÁBAN MŰKÖDŐ KÖZPONTI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK 119 I. A MINISZTERIÁLIS SZINT ALATTI KÖZPONTI ÁLLAMIGAZGATÁS 121 1. A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek fogalma 122 2. A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek kialakulása és fejlődése 123 3. A nem minisztériumi jogállású központi államigazgatási szervekre vonatkozó korszerűsítési elképzelések 128 3.1. A szakirodalom megoldási javaslatai 128 3.2. A jogalkotás válasza: a nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervekre vonatkozó hatályos szabályozás 131 II. SZABÁLYOZÁSI KONCEPCIÓ A NEM MINISZTÉRIUMI JOGÁLLÁSÚ KÖZPONTI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK JOGÁLLÁSÁNAK RENDEZÉSÉHEZ 135 1. Problémafelvetés 135 2. Megoldandó feladatok a miniszteriális szint alatti központi igazgatásban 138 3. Biztatónak tűnő előrelépés 140 4. További teendők - javaslatok egy lehetséges szabályozási koncepcióhoz 143 Hatodik fejezet A TERÜLETI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK RENDSZERE 149 I. A területi államigazgatási szervek a közigazgatás szervezeti rendszerében 151 1. A területi államigazgatási szervek fogalma 151 2. A területi államigazgatási szervezetrendszer alakulásának rövid története 153 3. A területi államigazgatási szervek létrehozásának jogszabályi háttere 154 4. A közigazgatási feladattelepítés elvei és lehetőségei területi szinten 155 5. A területi államigazgatási szervek rendszerezése 160 5.1. A területi államigazgatási szervek illetékességi területe 160 5.2. A területi államigazgatási szervek feladat- és hatáskörének főbb jellemzői 161 5.3. A területi államigazgatási szervek központi irányítása 163 II. Szabályozási koncepció a területi államigazgatási szervek jogállásának rendezéséhez 163 1. Problémafelvetés 163 2. A jogalkotás (a politika) válasza a felvetett problémákra 165 3. Megjegyzések a regionális területi államigazgatás kialakításához 168 4. További teendők - javaslatok egy lehetséges szabályozási koncepcióhoz 174 4.1. A területi államigazgatási szervek létrehozása 175 4.2. A területi államigazgatási szervek elnevezése 176 4.3. A területi államigazgatási szervek irányítása 177 4.4. A területi államigazgatási szervek vezetői 178 4.5. A területi államigazgatási szervek illetékességi területe 179 4.6. Horizontális kapcsolatok a területi államigazgatásban 180 4.7. Összegzés 180 Hetedik fejezet A NEM HAGYOMÁNYOS KÖZIGAZGATÁSI MEGOLDÁSOK A KÖZFELADATOK ELLÁTÁSÁBAN 183 I. A NEM HAGYOMÁNYOS MEGOLDÁSOK SZEREPE A KÖZIGAZGATÁSI FELADATOK ELLÁTÁSÁBAN 185 1. Lehetséges fejlődési irány? 185 2. A két szektor közötti választás lehetőségéről 188 3. Nemzetközi kitekintés 190 3.1. Azonos vonások a nem hagyományos közigazgatási szervek működésében 192 3.2. Problémák a civil szféra szervezeteinek közfeladat-ellátása során 194 3.3. A nem hagyományos közigazgatási szervek működésének értékelése 196 4. A nem hagyományos szervezeti megoldások magyarországi megjelenése 197 II. SZEMPONTOK A NEM HAGYOMÁNYOS SZERVEZETI KERETEKBEN TÖRTÉNŐ KÖZIGAZGATÁSI FELADATELLÁTÁS SZABÁLYOZÁSÁHOZ 200 1. A közigazgatási feladatok megvalósításának lehetséges útjai 200 2. A közfeladatok ellátásának új módszerei (eszközök) 203 2.1. A közfeladat ellátásának szerződésbe adása 203 2.2. Közalapítvány létrehozása 205 2.3. Gazdasági társaság alapítása 206 2.4. Társulások, más önkormányzattal kötött megállapodások 209 3. Javaslatok a nem hagyományos szervezeti keretekben történő közfeladat-ellátás szabályozásához 210 3.1. A szervezeti formák közötti választásról 210 3.2. Javaslatok a jogi szabályozáshoz 212 Nyolcadik fejezet A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZETI TÖRVÉNY 217 I. NEMZETKÖZI KITEKINTÉS 219 1. Közigazgatási szervezeti törvények külföldön 219 2. A külföldi szabályozásoknak a magyarországi kodifikációban hasznosítható vonásai és tanulságai 224 II. A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZET JOGI SZABÁLYOZÁSA MAGYARORSZÁGON 227 1. A jogi szabályozás jelenlegi helyzete 227 1.1. A Kormány 228 1.2. A Kormány működését segítő szervek 230 1.3. A minisztériumok 231 1.4. A nem minisztériumi jogállású központi államigazgatási szervek 231 1.5. A területi államigazgatási szervek 232 1.6. Nem hagyományos szervezeti formák a közfeladatok ellátásában 233 2. Hiányzik a közigazgatás anyagi jogának kodifikációja? 233 III. A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZETI TÖRVÉNY SZABÁLYOZÁSI TERÜLETE 234 1. A szabályozás előtt tisztázandó kérdések 234 1.1. Az államszervezet egészét szabályozza a törvény vagy csak a közigazgatási szervezetrendszert? 235 1.2. Közigazgatási törvényként vagy közigazgatási szervezeti törvényként kerüljön megalkotásra a jogszabály? 235 1.3. Konstitutív törvény vagy modelltörvény legyen? 236 1.4. A központi államigazgatás szervezetrendszerét szabályozza, vagy a teljes közigazgatási rendszert? 237 1.5. Magába foglalja-e a szervezeti törvény az általános kérdések mellett az egyes szervekre vonatkozó speciális szabályokat, azaz a szervezeti jog különös részét? 238 1.6. Szervezeti jog szűkebb vagy tágabb értelemben, azaz az ún. külső közigazgatási szervezetet szabályozza a törvény, vagy kiterjedjen a közigazgatási szervek belső felépítésére is? 238 1.7. Szabályozza-e szervezeti a törvény a szervezetrendszer mellett a hatásköröket? 239 1.8. Kiterjedjen-e a törvény a közfeladatok ellátásában részt vevő magánjogi formákra? 239 2. Összegezés: a szervezeti törvény szerkezete 240 2.1. Amit szabályozni kell 240 2.2. Amit ki kell hagyni a közigazgatási szervezeti törvényből 241 2.3. A törvény szerkezete 241 2.4. A közigazgatási szervezeti törvény és a különös jogi normák kapcsolata 241 IV. AZ ALKOTMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZETI TÖRVÉNY 242 V. A KÖZIGAZGATÁSI JOG KODIFIKÁCIÓJÁNAK HATÁSA 243 1. A közigazgatási szervezeti törvény megalkotásával járó hátrányok 244 1.1. Túlstabilizálás 244 1.2. Strukturális merevség 244 1.3. Törvényesség kontra eredményesség 244 1.4. A bürokrácia számára presztizsveszteséget jelenthet 245 1.5. A közigazgatási szervezeti jog általános részének absztrakcióra való alkalmassága 245 1.6. Túlságosan megkötné a Kormány kezét 245 1.7. ?Jogászjog törvényi formában? 245 2. A közigazgatási szervezeti törvény megalkotásával járó előnyök 246 2.1. A törvényi szintű szabályozás alapelvi előnye 246 2.2. Stabilitás 246 2.3. Rendszerezés 246 2.4. Jogállás egységesítése 246 2.5. Egyszerűsítés 247 2.6. Áttekinthetőség 247 2.7. Törvényesség, jogbiztonság 247 2.8. Jogalkalmazás 248 2.9. Jogalkotás 249 2.10. A jogi dogmatika fejlesztése 249 2.11. Állampolgárok 249 VI. SZABÁLYOZÁSI KONCEPCIÓ AZ ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK MEGALKOTÁSÁHOZ 250 1. A közigazgatás és a közigazgatási szervezetrendszer 250 2. A hatáskörrel kapcsolatos kérdések törvényi szabályozása 251 3. A közigazgatási szervek létrehozásának (megszüntetésének) joga: a szervezetalakítási jog 252 4. A közigazgatási szervezeti törvény szervi hatálya 253 5. A közjogi jogi személy 254 6. A közigazgatási szerződés 257 7. A közigazgatási szervek közötti kapcsolatok 258 VII. JAVASLATOK A KÖZIGAZGATÁSI SZERVTÍPUSOKRA VONATKOZÓ SZABÁLYOZÁSHOZ (KÜLÖNÖS RÉSZ) 259 1. A Kormány 259 2. A Kormány működését segítő szervek (kormányzati konzultatív mechanizmus) 260 2.1. Kabinet 260 2.2. Kormánybizottság 260 2.3. Kormánybiztos 261 2.4. Tanácsok 261 2.5. Közigazgatási államtitkári értekezlet 261 2.6. A Miniszterelnöki Hivatal 261 3. A minisztérium 261 4. A központi hivatalok 262 5. A területi államigazgatási szervek 263 6. A közintézmények 264 VIII. Mérleg - a közigazgatási szervezeti törvény megalkotásának következménye 265 Irodalomjegyzék 267 Jogszabályok jegyzéke 277